15 апреля 2019
683

Эксперты ЦВПИ МГИМО: Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования на федеральном уровне

http://eurasian-defence.ru/sites/default/files/Kupriyanov/2019/201904/20190415/20190415exclanalit2/zast.jpg

В движении жизни перемена в любой части целого должна сопровождаться соответствующими сдвигами в других частях, если все идет хорошо[1]

А. Тойнби

«Если всё идет хорошо» — замечание А. Тойнби очень четко характеризует состояние современного планирования и управления политикой безопасности в России. Именно в этой области Стратегия национальной безопасности, которая должна быть тем «целым», о котором говорит А. Тойнби, не является таковым. Соответственно и в других своих частях политики — военной доктрине, экономической, социальной, информационной и пр. политиках, не происходят те «сдвиги», которые должны происходить.

Это замечание изначально очень важно потому, что отсутствие взаимосвязи между центральными и частными документами планирования в России имеет не менее важное значение, чем отсутствие механизма реализации этих документов.

Как уже говорилось, возможные сценарии развития России (в отличие от наиболее вероятных, базовых, реализуемых стихийно в настоящее время) основываются на неких концепциях и идеях, а также разрабатываемых нормах стратегического планирования. В основе инерционного сценария развития России, который нормативно закреплен в стране, прежде всего, в форме федерального бюджета, таким образом, находится не реальная политическая практика, а существующий (достаточно условно) процесс стратегического планирования, который необходимо иметь ввиду, когда мы говорим о возможных вариантах развития страны, но требующих существенной доработки[2].

Этот процесс теоретически (но только теоретически) основан на внедрении в политическую систему страны норм, зафиксированных в ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», принятом в июне 2014 года, а именно:

 

— во-первых, (Статья 22). Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации, который разрабатывается на основе решений Президента Российской Федерации каждые шесть лет на двенадцать и более лет федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности…

 

— во-вторых, (Статья 23). Стратегический прогноз Российской Федерации[3], который включает:

1) оценку рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности Российской Федерации;

2) поэтапные прогнозные оценки вероятного состояния социально-экономического потенциала и национальной безопасности Российской Федерации;

3) оптимальный сценарий преодоления рисков и угроз с учетом решения задач национальной безопасности Российской Федерации;

4) оценку конкурентных позиций Российской Федерации в мировом сообществе;

5) иные положения по решению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

 

3.Правительство Российской Федерации обеспечивает координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки стратегического прогноза Российской Федерации.

 

4. Стратегический прогноз Российской Федерации рассматривается Советом Безопасности Российской Федерации.

 

5.  Порядок разработки, корректировки и утверждения (одобрения) стратегического прогноза Российской Федерации определяется  Президентом Российской Федерации;

 

— в-третьих, (Статья 24). Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период[4], который содержит:

1) оценку достигнутого уровня социально-экономического развития Российской Федерации;

2) определение вариантов внутренних условий и характеристик социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, включая основные показатели демографического и научно-технического развития, состояния окружающей среды и природных ресурсов;

3) определение вариантов внешних условий социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, основные показатели развития мировой экономики, включая прогноз мировых цен на отдельные сырьевые ресурсы;

4) оценку макроэкономического эффекта от реализации государственных программ Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации и планируемых институциональных преобразований;

5) показатели вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и других вариантов, учитывающих изменение внешних и внутренних условий развития…;

 

— в-четвертых, (Статья 25). Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период[5], который разрабатывается в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и ряд других документов.

 

Этот прогноз был завизирован на уровне заместителя министра экономики Алексея Веденеева и содержит добросовестную попытку совместить «военно-стратегические» соображения и прогнозы социально-экономического развития РФ с точки зрения гражданских экономистов. Так, проект Стратегического прогноза де-факто ставит устойчивость в сфере нацбезопасности в зависимость от уровня экономического развития РФ и, в частности, от инвестиционных возможностей страны, обеспечивающих доступность технологических решений — в том числе для нужд обороны. Вопросами нацбезопасности Стратегический прогноз Минэкономики объявляет помимо прочего развитие человеческого капитала — в том числе культуры и туризма, а также пенсионной системы и, что логично, структурных ограничений экономического роста — в понимании Минэкономики такие риски так или иначе имеют отражение в ситуации с нацбезопасностью.

Естественно, что такой подход у Минобороны понимания не нашел. Таблица разногласий с гражданским ведомством, подписанная главой Генштаба Валерием Герасимовым, дает понять, что под Стратегическим прогнозом РФ подразумевают военные. Они хотели бы видеть в нем оценки рисков социально-экономического развития и угроз нацбезопасности с поэтапными оценками вероятного состояния экономики и оптимальными сценариями «в виде плана или порядка» преодоления таких рисков и угроз.

Наиболее интересным в проекте является долгосрочный «прогноз поэтапного вероятного состояния социально-экономического потенциала РФ» на 2016–2035 годы — Минэкономики символически опередило Минфин, который скоро должен представить в правительство бюджетный прогноз до 2034 года. По мнению Минэкономики, в 2016–2020 годах среднегодовой прирост ВВП РФ составит 2,6%, в 2021–2025 годах — 4%, в 2026–2030 годах — 3,6% и в 2031–2035 годах — 3,3%. Инфляция упадет ниже 4% (3,4% в год) в 2021–2025 годах, а уровня 2,4% она достигнет в четвертом десятилетии этого века. Бурного роста промпроизводства следующие 20 лет ведомство А. Улюкаева не ожидает, полагая,  что оно будет колебаться около 2,5–2,6% увеличения выпуска в год. Пик «новой модели развития экономики» придется на 2021–2025 годы, когда прирост инвестиций составит 6,5% в год, розничный оборот будет расти на 4,3% в год, реальные располагаемые доходы — на 3,5% в год (до и после все приросты слабее). Пик прироста экспортного спроса ожидается в 2020 году, когда он составит 3,4%, к 2035 году он будет прирастать на 2,4% в год — темпы роста мировой экономики, по мнению Минэкономики, сократятся с ожидаемых в 2020 году 3,6% прироста мирового ВВП до 2,9% в 2035 году[6].

По этому сценарию Россия, по мнению ведомства, почему-то станет «мировой державой XXI века». Доля импорта в удовлетворенном внутреннем спросе снизится на 8%, производительность труда удвоится, обороты малого предпринимательства вырастут в 2,5 раза, доля обработки в ВВП составит 20%. Наконец, будет «достигнут высокий уровень доверия гражданского общества к власти, которая станет эффективной и высокотехнологичной», а демографические последствия будут выражены в том, что расти будут в первую очередь крупные городские агломерации, численность населения будет увеличиваться до 2021–2025 годов, когда она достигнет 148,3 млн человек, но к 2035 году она сократится до 146,9 млн.

15 мая 2017 года опубликована Стратегия экономической безопасности РФ на период до 2030 года. Документ был подписан президентом РФ 13 мая 2017 года. Стратегия направлена на обеспечение противодействия вызовам и угрозам экономической безопасности, а также на недопущение снижения качества жизни населения. До настоящего времени было принято пять подобных документов. С 2014 года такие правовые акты утверждаются в рамках закона «О стратегическом планировании в РФ» от 28 июня 2014 года.

Первая Государственная стратегия экономической безопасности РФ была принята указом президента РФ Б. Ельцина от 29 апреля 1996 года. Документ выделял четыре основные угрозы экономической безопасности: обеднение и имущественное расслоение населения; деформированность структуры российской экономики (в том числе усиление топливно-сырьевого сектора); неравномерность развития регионов; криминализация общества. Новый документ от 13 мая 2017 года выделяет уже 25 вызовов и угроз, в том числе усиление структурных дисбалансов в мировой экономике, дискриминационные меры в отношении ключевых секторов российской экономики, слабая инновационная активность.

9 сентября 2000 года президент РФ В. Путин утвердил первую версию Доктрины информационной безопасности. Документ описывал систему официальных взглядов на обеспечение национальной безопасности государства в информационной сфере. В доктрине было выделено четыре вида угроз информационной безопасности: угрозы конституционным правам и свободам в области духовной жизни и информационной жизни; угрозы информационному обеспечению государственной политики; угрозы развитию отечественной информационной индустрии; угрозы безопасности информационных систем в целом.

Новая Доктрина информационной безопасности была принята указом президента РФ В. Путина от 5 декабря 2016 года. В документе было определено уже 10 видов угроз. В частности, наращивание рядом зарубежных стран возможностей информационно-технического воздействия на информационную инфраструктуру в военных целях; дискриминация российских СМИ за рубежом; рост масштабов компьютерной преступности; использование механизмов информационного воздействия террористическими и экстремистскими организациями и т.д.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года утверждена указом президента РФ Д. Медведева от 12 мая 2009 года, сменила утратившую силу Концепцию национальной безопасности РФ. Это базовый документ стратегического планирования, определяющий национальные интересы и стратегические национальные приоритеты страны, задачи внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности и устойчивое развитие. Понятие «национальные интересы» было определено в документе как потребность в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства. В числе факторов, угрожающих национальным интересам, были перечислены «рецидивы односторонних подходов в международных отношениях», неконтролируемая и незаконная миграция, эпидемии, исчерпание энергоресурсов, рост числа стран — обладателей ядерного оружия и др.

Новая версия Стратегии национальной безопасности была утверждена президентом РФ В. Путиным 31 декабря 2015 года. Национальными интересами в ней названы: укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя; укрепление национального согласия; повышение качества жизни; сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей; повышение конкурентоспособности национальной экономики; закрепление за Россией статуса одной из лидирующих мировых держав.

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации утверждена президентом РФ Д. Медведевым 30 января 2010 года и действует в настоящее время. В ней зафиксированы цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в этой области. В частности, введено понятие продовольственной независимости — состояния экономики, при котором производство жизненно важных пищевых продуктов за год составляет не менее 80% потребностей населения в них. При этом планируется, что поставки рыбной продукции и сахара должны обеспечиваться внутренним производителем не менее чем на 80%, мяса — не менее 85%, молока и молочных продуктов — не менее 90%, зерна — не менее 95%. Документ развивает положения Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года.

Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года утверждена 19 апреля 2017 года и действует в настоящее время. Она сменила Государственную стратегию Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (утверждена указом президента РФ Б. Ельцина от 4 февраля 1994 года). Документ развивает положения Стратегии национальной безопасности, оценивает текущее состояние экологической безопасности в России, выделяет основные глобальные и внутренние угрозы. В числе глобальных угроз — последствия изменения климата на планете, рост потребления природных ресурсов, сокращение биоразнообразия. Внутренние вызовы — высокая степень загрязнение почв, воды, воздуха; низкий уровень экологического образования и культуры; недостаточное финансирование экологических мероприятий[7].

Эта модель в целом соответствует основным параметрам и динамике развития России в 2014–2017 годах, т.е. в целом отрицательной динамике, которая иногда меняется на незначительный рост (как в первой половине 2017 года на 1% ВВП), в условиях нарастания неблагоприятных внешних условий и внешней угрозы перехода военно-силового противоборства в открытую военную конфронтацию. В самом общем виде подобное развитие России до 2025 года может быть экстраполяцией ситуации первой половины 2017 года на последующие 8 лет, а именно:

— очень медленный прирост ВВП, измеряемый показателями прироста в 1–1,5% на фоне общемирового роста 3–3,5% и целого ряда стран (КНР, Индии, Малайзии и др.) — в 6–8% ВВП;

— отставание в темпах роста промышленного производства от ведущих мировых стран за исключением некоторых отраслей и подотраслей (связанных преимущественно с ОПК), где такой рост может быть заметным и даже существенным;

— стагнация прироста НЧК и всех его основных показателей, включая здравоохранение и образование;

— нарастающее отставание в основных направлениях развития фундаментальной науки, НИОКР и технологий.

В целом все три варианта «Сценария № 1» («Инерционного») развития России предполагают общее сохранение стагнации, а не стабилизации (как пытаются утверждать сторонники), в экономическом и социальном развитии на фоне усиления внешних опасностей и угроз и их перерастания в открытые военные действия[8]. А этом случае наиболее вероятно, что при переходе к непосредственным военно-силовым действиям российская экономика и общество окажутся не готовыми и им придется пройти через катастрофический период концентрации сил и ресурсов для противостояния агрессору.

Более детально ситуацию с развитием «Сценария № 1» России до 2025 года можно описать следующим образом:

Вариант № 1 («Традиционно-инерционный») Сценария № 1 развития России до 2025 года предполагает:

— периодические скачки валютного курса, инфляции и падение темпов роста ВВП до отрицательных значений по аналогии с периодом 2008–2017 годов;

— снижение уровня жизни населения до предельно низких границ с последующим медленным восстановлением его показателей до исходного уровня.

Этот вариант не предполагает рост численности среднего класса и его креативных слоев как результат разумной деятельности правительства;

— продолжение увеличения социальной дифференциации населения между 10% самых богатых и самых бедных слоев.

Вариант № 2 («Экспортная сверхдержава») Сценария № 1 развития России до 2025 года предполагает, что в рамках существующего сценария могут сложиться более благоприятные условия для роста экспорта  энергоносителей и цен на него, которые позволят привлечь дополнительно в бюджет от 50 до 150 млрд долл. Эти средства будут способствовать в том числе улучшению социального самочувствия граждан на короткий период (3–5 лет), улучшению внешнеторгового баланса и сниженной внешней зависимости.

Однако этот вариант повторяет вариант развития российской экономики 2008–2011 годов, когда накопленные запасы быстро будут исчерпаны, а их восстановление возможно только при условии возвращения высоких цен на энергоносители.

Вариант № 3 («Врастания в рынок») Сценария № 1 («Инерционного») развития России до 2025 года предполагает, что ослабление государственных мер давления и регулирования в силу разного рода причин может привести к активизации экономической деятельности в некоторых отраслях экономики, связанных с частным предпринимательством. Условно, этот вариант может быть назван новым НЭПом в результате которого государство сознательно и достаточно искусственно создает более благоприятные условия для функционирования мелкого и среднего бизнеса.

Эти давно ожидаемые меры поддерживаются административным регулированием, финансово-промышленной политикой и страхованием, что в целом позволяет незначительно оживить экономическую и социальную жизнь, прежде всего, в регионах.

Предлагается более детально попытаться рассмотреть отдельные показатели возможной реализации этих вариантов развития Сценария.

>>Полностью ознакомиться с монографией  "Состояние и долгосрочные военно-политические перспективы развития России в ХXI веке"<<

[1] Тойнби А. Подъем и падение цивилизаций — М.: ООО «Алгоритм», 2016. — С. 98.

[2] См., например, одну из таких попыток: «Проект долгосрочной стратегии национальной безопасности России с методологическими и методическими комментариями» / А. И. Подберёзкин (рук. авт.кол. и др.). — М.: МГИМО–Университет, 2016. — 88 с.

[3] Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» №  172-ФЗ от 28 июня 2014 г.

[4] Там же.

[5] Там же.

[6] Бутрин Д. Генштаб не верит несекретным прогнозам // Коммерсантъ. 2016. 10 августа. — С. 2.

[7] Российские доктрины и стратегии. Досье — Биографии и справки — ТАСС / http://tass.ru/info/3846109

[8] Долгосрочное прогнозирование развития отношений между локальными цивилизациями в Евразии: монография / А. И. Подберёзкин и др. — М.: Издательский дом «Международные отношения», 2017. — С. 292–298.

 

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован